摘    要  本文以江苏高考改革实践经验为基础，梳理分析我国高考改革面临的应试教育重锚难解的中学困境、自主招生瓶颈难破的高校困境和权衡利弊政策难决的政府困境，并提出以加强顶层设计来明确高考改革之路，以建立学业水平考试体系来构建多元录取之基，以推进招考分离来破解应试教育之围，为高考改革提供决策参考。

        引言

        恢复高考制度以来，围绕高考改革的声音从未停止过，甚至一度还有过是否取消高考的争议。进入新世纪以来，教育部对推进高考改革出台了很多指导意见和实施办法，各省市也纷纷进行试点，高考改革呈现五花八门的局面，但并没有哪一种高考模式和方案能得到社会的一致认可，高考改革进入瓶颈期。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将考试招生制度改革放在“深化教育领域综合改革”最突出位置，明确了考试招生制度改革的顶层设计。2014年9月，国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，作为当前和今后一个时期指导考试招生制度改革的纲领性文件，对五项重点改革任务作出了明确部署，并明确了改革时间表，提出2014年先行试点，2017全国推广，2020年基本建立具有中国特色的现代教育考试招生制度体系。《意见》发布后，社会各界高度关注，热烈讨论，但意见和建议迥然不同，除了不同群体的利益诉求外，高考改革本身面临的瓶颈和困境也不容忽视。对此，本文以江苏高考改革实践经验为基础，梳理分析我国高考改革的主要困境，并尝试提出有关对策。

        一、中学之困境：多重压力——应试教育重锚难解

        提起高考对中学教育的影响，多数人的第一反应就是素质教育和应试教育之争。素质教育，就是“培育、提高全体受教育者综合素质的教育，以促进人、社会、自然的和谐发展为价值取向，以德智体美劳全面发展的合格公民为培养目标，以全面贯彻党和国家的教育方针为根本途径，以教育质量的全面提升为显著特征[i]”。而应试教育，则是“在我国基础教育阶段实际存在的以考试得分为手段，以提高升学率为目的，围绕‘应考’进行教育教学活动的片面的、淘汰式的教育[ii]”。素质教育和应试教育的优劣利弊暂且不论，现实中应试教育的确在广大中学普遍存在着，有着强大深厚的文化根基和社会传统，使得高考改革政策制定者和推进者不得不再三考量高考改革对素质教育的影响，从而被应试教育“绑架”，直接掣肘着高考改革的前进步伐。

        1.“家庭大学梦”——传统文化的现实需求。从历史传统看，中国自古就有“学而优则仕”的传统学习观。从社会现实看，当前大部分中国家庭的父母、祖父母因为“文革”影响以及高等教育资源供给不足等历史原因，并没有实现自己的“大学梦”，非常迫切地希望在自己的子孙身上替代自己实现家庭的“大学梦”；同时，社会及就业竞争给家庭带来巨大压力，就业学历门槛不断抬高和 “重仕轻工”传统观念也使家庭对高考入学注入的百般热情和期盼转移到中学教育上，中学高考升学率的高低直接影响到考生家长对中学教育的评价，2004年“南京高考之痛” [iii]的全城大讨论至今还在影响着社会对南京中学教育的评价。

        2.“高考政绩观”——层层转嫁的考核压力。由于高考承载着千家万户的切身利益，直接影响到社会和谐和民众对地区教育的评价，因此各级政府纷纷把高考升学率和上线数作为评价学校办学质量的重要指标，高考任务被层层分解，从地市政府到区县政府，到中学校长，直至到每个高三班主任身上。上面是教育主管部门的重重考核，下面是考生家长的殷殷期盼，中学教育围绕高考指挥棒，不断强化应试教育也就不足为奇了。

        3.“精英校友论”——精英教育的应试实践。在崇尚社会人际关系的历史传统和现实需求下，精英校友是学校的最好代言人，也是学校寻求发展的宝贵资源，无论是校庆等重大节点，还是各类学校排行榜，精英校友永远是主角和关键因素。而中学能为未来的“精英校友”所提供的资源，就是帮助他们敲开高等学府的大门，为他们插上“腾飞的翅膀”。“高考状元”往往被视为潜在的“精英校友”，因此，中学不断开设“强化班”“创新班”等“精英班级”，成为精英教育思想和应试教育实践紧密对接的体现。

        围绕高考“指挥棒”，中学费尽心思地组织应试教育活动，国家新课程大纲以及教育行政部门推进实施素质教育等的文件、规定在高考应试面前总显得单薄无力。多年来，普通高中已积累了大量的高考应试教育经验，一旦高考进行改革，发生重大变化，普通高中就得重新来过，从头开始摸索新一轮高考改革的应试教育经验和有效做法并付诸实践，这至少需要三五年时间，如果高考改革频繁，不断调整，高中校长和教师就会感到难以应对，考生和家长就会感到无所适从。因此，突破性、频发性的高考改革在中学层面就会受到重重阻力。

        二、高校之困境：多元录取——自主招生瓶颈难破

        高考，是高校招生统一考试，从本义上讲，高考是为高校选拔人才设立的，高校应是招生主体。新世纪以来，围绕扩大高校招生自主权目标，以江苏为先矢，全国各省市都在统一录取框架内，不断推进高校自主招生、多元录取试点改革。十多年来，自主招生院校数量和录取规模显著增长[iv]，但引发的社会争议也不绝于耳，原先寄予的一些改革愿望也并未充分实现。

        1.效率优先兼顾公平——统一录取模式优势尚存。恢复高考以来形成的由省级招生机构统一组织考试录取的模式已日臻成熟，配套的考务和录取管理机制不断得到完善和加强，现代化科技手段的广泛应用使高考组织工作的效率更高，省级招生机构能在一两个月的时间内能完成数十万考生的命题、考试、阅卷、填报志愿和录取工作，节约了大量的考生经济成本和社会成本。虽然简单的以分数排序和唯分数取人的方式并不符合现代多元化人才选拔标准，但也能兼顾到公平公正，不至于造成大量人才的落选，考生和社会也比较认可。在这一背景下推进高校自主招生并非具有绝对的先天优势和良好基础。

        2.多元评价依据不足——自主招生基础先天不足。高校自主招生的本质目的，就是为了改善统一高考“一考定终身”、统一录取“分分计较”的弊端，实现从“唯分取人”到“唯才是举”的转变。但在现有高中教育评价体系面前，“才”的定义因缺乏科学完善的依据而很难界定。在大部分尚未建立高中学业水平考试和综合素质评价制度的省份，高校并不能得到更多的考生评价信息，缺乏多元评价基础。即使在江苏、山东、浙江等建立了学业水平考试和综合素质评价的省份，由于中学应试教育和高考升学率政绩考核的普遍存在，其学业水平考试成绩和综合素质评价结果也难以提供给高校更多的参考价值，重结果轻过程评价、“千人一面”的表述方式仍普遍存在着，这使得高校难以建立多元评价机制，只能依据校考成绩和面试表现来“单方评价”。

        3.生源大战日益升级——高校招生方式存在缺陷。按照“高端自主、中端稳定、低端放开”的原则，目前参加自主招生改革的高校基本上分为两极，一极为以清华北大为首的“985”“211”重点高校，一极为以民办高职为主体的专科院校。重点高校在招生中仍存在“状元情节”，以“掐尖”“抢尖”为主要目的，在重点中学圈地圈人，而高考“状元”本身就是通过统一高考成绩遴选出来的，并不符合自主招生的初衷，无疑是单一标准的双重考核，只会影响到考生复习迎考和中学正常教学秩序。高职院校更注重生存，在生源整体减少的背景下，高职院校面临生源不足的窘境，因此，在“生源就是生存”的压力下，很多中低端的高职院校往往只求生源，不求质量，任意放低录取标准，并通过各种方式组织生源，甚至为生源互相争夺诋毁，严重影响了高考信誉和形象。

        4.违纪舞弊影响恶劣——公众信任机制难以形成。在诚信机制尚不健全、信任危机全面升级的社会转型期，涉及巨大利益的招生考试也不能免俗，虽说高考“绿洲”之说仍屡见报端，但近年频发的考试舞弊和招生腐败案仍在反复冲击着本就脆弱的高考诚信之基，人大招办主任招生腐败案件[v]更是让原本存在的对高校自主招生“暗箱操作”的社会忧虑和质疑广泛升级，要使缺乏公众信任基础的高校自主招生改革再往前推进一步，无论是决策者，还是组织实施者，都会有如履薄冰、力不从心之感。

        三、政府之困境：多方利益——权衡利弊政策难决

        高考改革涉及多个群体，如中学关注高考上线率和录取数，高校关注计划完成质量和分数线排名，考生和家长则关注命题难易、成绩高低和录取与否等等，但相同的是：他们都寄托于高考决策者能制定出对其有利的政策，而集决策权、组织权、监管权于一体的政府，承担着既当运动员、又当裁判员、还当组委会官员的多重身份，要想权衡各方利益，制定出一个符合各方利益需求的高考方案几乎成了不可能完成的任务。

高考改革涉及的 各利益群体	主要关注点	主要担忧点
中央政府部门	高考改革的公平性和科学性以及对教育改革发展和人才选拔培养的引领作用，权衡改革对全国不同地域的影响。	高考改革影响教育公平，影响教育发展，影响人才培养，影响社会稳定。
省级政府部门	高考改革的公平性和科学性以及对基础教育的影响，实施后社会各方面反应情况	社会对改革科学性和公平性的质疑，对基础教育发展不利，实施后社会不稳定因素增加。
市县政府部门	高考上线率和升学率排名	新高考方案导致本地区高考上线率和升学率排名下降
招生考试部门	高考组织实施	高考方案复杂难以组织，对高考方案科学性和公平性质疑引发的信访事件应接不暇
重点中学	本校考生重点院校录取数及本科上线率	重点院校录取人数减少，本科上线率下降
一般中学	本校考生录取总数	录取总数下降
职业中学	高考改革对职业教育的影响	高考改革影响职业学校学生接受高等教育机会
重点高校	本校优质生源录取数和录取分数线排名	优质生源录取数减少，分数线排名下降
一般本科高校 重点高职院校	分数线排名	分数线排名下降
一般高职院校	招生计划完成情况	招生计划有较大空额
“尖子生”及家长	重点大学和名牌专业	高考成绩排名下降，失去上名校和名专业机会
一般考生及家长	上大学机会	高考成绩排名下降，失去上线资格和上大学机会
班主任	本班高考成绩和上线情况	班级成绩排名下滑，上线数下降
学科教师	本学科考试成绩	本学科试卷难，对所教学生不利
学科专家 （院士、著名学者）	本学科高考地位	高考改革使本学科地位弱化，对学科发展不利

         四、高考改革解困之建议

        高考改革之困，言之易，解之难。“如果谁能解决中国的大学招生考试中的一系列难题，应该得到教育诺贝尔奖”[vi]。针对上述高考改革之困境，笔者提出几点拙见，仅当决策研究之参考。

        1.顶层设计：明确高考改革之路

        《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，已为高考改革的顶层设计确立了基调，下一阶段，就是在《决定》和《意见》的主要框架内，进一步明确高考改革的途径，统一思路，细化举措，分步实施，积极推进。

        （1）明权责，厘清职责界限。政府部门要转换角色，从身兼多职中解脱出来，更加注重政策研究和宏观管理，以公平为先，为民生谋计，把考试组织权交给招考机构，把招生录取权交给高校，把评价监督权交给社会，并建立权责统一的招考机制。省级政府应明确地方政府不再以高考政绩来评价下一级政府和中学的要求，让中学能更加自由地实施本校的办学理念，办出特色，办出品牌，由社会评价，供学生选择。教育部要进一步明确高校招生主体地位，打消“一放就乱”的顾虑，让高校接受考验，更加自由地根据本校办学理念和专业要求去选拔合适的考生。要建立完整的社会评价和监督机制，完善高考全过程全方位公开机制，让社会各界能更加深入广泛地参与到高考中来，用社会评价和监督来推动中学和高校保障教育公平，改进教育教学，提升教育质量。

        （2）分轻重，抓住重点突破。高考改革事无巨细，牵一发而动全身，但必须选择重点予以突破。要改变以往偏重高考科目设置、文理设置、分值设置、时间设置、志愿设置等形式改革，更加注重内涵改革，尤其要抓住招生录取体制改革这一重点予以突破。高考改革的瓶颈并非来源于考试本身的缺陷，而是来源于招生体制的制约。一旦综合评价、多元录取的招生体制得以建成，很多考试内容和形式的改革均会得到更加有力的外部条件，很多阻力因素会不解自愈。

       （3）有缓急，回应社会热点。高考改革的基础是公平，社会关注的焦点也是公平。只有抓住公平这一热点不放，高考改革的方向就不会迷失。至于高考科目改革、命题方式调整、标准化考试手段、外语听力测试、题库建设等所谓热点问题，和考试公平比起来，都要处于缓一缓的位置。眼下之急，是要解决推进招考分离、建立多元录取制度问题，给中学做减法，给高校做加法，使高考在新的招考体制中实现更高水平更高质量的公平。

        2.学业水平考试：构建多元录取之基

        经过多年改革，高考“一考定终身”的弊端早就被打破，保送生、提前单招、自主选拔、“注册入学”等多元化的录取途径使“千军万马走独木桥”的现象早就作古，但社会对“一考定终身”的评价依然存在，主要还是源于统一高考成绩仍然是高校录取的主要依据甚至是唯一依据，而其症结则是由于其他权威评价依据的缺失。因此建立公平科学的学业水平考试制度是推进统一录取向多元录取迈进的重要基础。

        （1）建立权威——学业水平考试不是“高中会考”[vii]。国家层面要将建立中学学业水平考试制度作为教育发展战略，把学业水平考试纳入国家教育考试系列，由省级招考部门统一组织实施，并明确各级政府的职责，全力保障。只要学业水平考试在高校录取发挥重要作用，就不会出现各地把学业水平考试当成“高中会考”走过场的情况。要建立学业水平考试评价督导机制，对全省各地各校的学业水平考试成绩情况进行量化分析，并建立公开发布机制，指导督促各地各校新课程实施，提升基础教育质量。

        （2）明确定位——学业水平考试不是“小高考”。目前上海、浙江的高考改革试点方案均将学业水平考试成绩直接折算计入高考录取总分，江苏从2008年开始实施的高考方案是将学业水平测试等级计入高考录取体制，这都属于“硬挂钩”的方式。因此中学都非常重视学业水平考试，由于其已是高考的一部分，社会形象地称之为“小高考”。学业水平考试成绩直接计入高考录取总分的作用非常明显，可以促使中学重视学业水平考试，开齐开足各项课程，但同时又把中学教学和高考紧密捆绑，使应试教育土壤更加深厚，使高考改革背上更重的包袱。因此，笔者建议，必须给予学业水平考试准确的定位，明确其性质是由教育部授权省教育行政部门组织实施的国家教育考试，其功能主要是衡量学生达到国家规定的高中课程标准的学习程度，反映高中学校的基本教育教学质量，是合格性考试而非选拔性考试，考试结果可以供高校招生时参考和使用。

        （3）发挥作用——学业水平考试不是“无用之考”。不使学业水平考试和高考“硬挂钩”并不等于学业水平考试是“无用”的，从而走上高中会考的老路，要充分发挥学业水平考试在多元录取中的重要作用，促使高中重视新课程教学和学业水平考试，引导基础教育健康发展。应将学业水平考试成绩作为高考报考条件，只有各科目合格考生才能具有高中毕业资格，而只有具备高中毕业资格才能报考普通高校。应强制高校在招生计划和招生章程中对学业水平考试科目和成绩提出要求，并作为直接录取依据或录取参考。

        （4）科学组织——学业水平考试不是“增负之考”。目前，社会对学业水平考试的担忧还是纠结于其分值计入高考总分增加中学教学和学生学习负担、考试次数多增加基层组织考试负担等。为解决此困，一方面应“淡化”学业水平考试的“硬挂钩”，使学业水平考试成为必需品但并非“奢侈品”，避免学生和中学增加不必要的教学负担，另一方面应优化学业水平考试安排，每年只组织一次，分别面向高二和高三年级学生，避免频繁考试带来巨大的组考压力和应考负担。

        3.招考分离：破解应试教育之围

        应试教育本身具有其存在的合理性，“是由教育和社会竞争所引发的，高考只不过为其提供了凭借[viii]”。应试教育的反面也并非是素质教育，“所谓素质教育对于应试教育而言也只能是改良品种，只要素质教育本身的效用最终也得接受评分制度的评估，这应试教育的根就拔不掉[ix]”。因此高考改革破解应试教育之围，不是消灭应试教育，而是减少高考对应试教育的影响，使得中学能够不单纯为高考升学率和上线数困扰，而是更多地遵循教育规律、新课程标准和本校特色去组织教学，并通过科学合理人性化的教学安排使复习应考摆脱“高考炼狱”[x]的恶名。

        （1）以推进个体报考为起点，使考生和中学分离。将高三下学期缩短到5月份结束，并举行毕业仪式，毕业生离校，中学的教育任务在学生毕业离校后即告终结。6月招考部门组织高考报名、体检、信息采集等工作，全部采用社会化报名和组织方式，学生以“个体人”而非“学校人”的身份参加高考录取，学生成绩和录取结果只通知学生本人，不给各地搞学校升学率和上线数排名之机，也不允许学校统一组织登记学生成绩和录取结果。

        （2）以推进社会评价为突破，使中学和高考分离。各级政府和教育行政部门不得以高考升学率和上线数来评价考核中学，而将中学交由社会评价。中学应根据自身优势开展特色教育，校长的治校理念应秉持校风传统，不再以高考成绩作为衡量中学教育质量的唯一依据。同步建立起的多元录取机制也使统一高考成绩不再成为高校录取的唯一依据，考生可以通过各种途径进入高校大门，也就相应淡化了中学的高考压力[xi]。学生和家长可以根据自身需要和兴趣选择相应的中学就读，并逐步累计对中学教育的评价。

        （3）以推进多元录取为目标，使高考和录取分离。多元录取的基础是多元评价，高校可根据自身要求在多元评价中择取一种或几种评价依据，分别录取相应考生，使“千军万马走独木桥”变成“条条大路通罗马”，缓解统一高考的压力，改善统一高考的弊端。考虑到当前转型期社会形态和对统一高考“可能不科学但绝对公平”和多元录取“可能科学但可能不公平”的判断，可以采取“先行试点——积累经验——扩大试点——建立体系——完善体系”的时间路线图，稳健妥善地推进多元录取改革，逐步扩大和完善多元录取体制，在条件不成熟的情况下应尽量保留统一高考的主体地位。在时间安排上，7月至8月举行体育艺术类、提前自主招生院校单独考试和全省统一专业考试，体育艺术类院校按照专业成绩和学业水平考试成绩录取考生，提前自主招生院校按照校考成绩和学业水平考试成绩录取考生，此类考生录取后不再参加统一高考[xii]。9月至10月举行统一高考和统一录取工作。高校的新生报到日期相应后延，给多元录取创造更加宽松的时间条件和实施基础。

 

参考文献

[1]刘海峰.高校招生考试制度改革研究.经济科学出版社.2009.9.

[2]郑若玲.高考改革困境与突破.江苏教育出版社.2011.11.

[3]张耀平.高考形式与内容改革研究.华中师范大学出版社.2008.8.

[4]张亚群.高校自主招生与高考改革.中国社会科学出版社.2012.10.

[5]罗立祝.高校招生考试政策研究.华中师范大学出版社.2007.10.

[6]刘海峰.高考改革的理论思考.华中师范大学出版社.2007.10.

[7]樊本富.中国高校自主招生研究.2010 .12.

[8]马嘉宾 王建 汪明.高中考试招生制度改革的问题与建议.教育研究.2014(7).

[9]倪文锦.从新机制看高考改革的重心变化——兼评上海的高考改革方案.2014(15-16).

 

 

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注  释

[i] 参见朱小蔓课题组《素质教育的概念、内涵及相关理论》.教育研究.2006（2）

[ii] 参见郑若玲《高考与应试教育、素质教育关系新论》.教育发展研究.2007（7-8A）

[iii] 2004年7月，《扬子晚报》头版头条发表《追问南京高考之痛》，指出集中了省内最好教育资源的南京在当年高考中又一次落在兄弟城市后面，社会情绪被报道点燃，接下来一系列“追问”引发了一场南京要不要坚持素质教育的论争，很多市民通过各种方式向教育部门和学校表达自己的困惑、担忧和指责。8月，南京市教育局出台了《关于南京市中学节假日对学生开放教育设施和开展教师校内教学辅导活动的通知》，这被外界看作是“为南京市严禁多年的周末补课开绿灯”。9月，南京市教育局出台了《普通高中教育绩效评估试行方案》，首次把高考成绩纳入中学考评体系，学校办学质量与当年高考本科达线率和有效推进率直接挂钩.

[iv] 以江苏为例，2014年全国85所本科高校通过自主招生录取入选对象2891人，34所省属高职院校通过单独招生录取 24498人，57所省属高职院校通过“注册入学”录取23014人.

[v] 2014年5月，南京市人民检察院以涉嫌受贿罪决定对中国人民大学学生处处长蔡荣生予以逮捕。 经查，2006年至2013年期间，其利用职务便利，在自主招生过程中违规为考生升学提供帮助，并收受贿赂1000余万元.

[vi] 语见刘海峰.《高考改革的理论思考》（华中师范大学出版社）P46.

[vii] 江苏省于1991年建立普通高中会考制度，会考科目为高中所有学习科目，成绩分为四个等级：优、良、及格和不及格。由于会考在高考体制中未发挥依据作用，逐步沦为“鸡肋”，考风考纪状况也不佳，2002年该省取消普通高中会考制度.

[viii] 语见郑若玲《高考思辨》.经济科学出版社.P102

[ix] 钱刚.《“可算度的人”——从福柯说到考试地狱》.《社会学家茶座》.山东人民出版社.P19

[x] 关于高考炼狱的报道屡见报端。2013年10月11日美国《彭博商业周刊》网站在一篇题为《来自地狱的中国复读学校》的报道中描述了位于安徽省偏远山区中的一个小镇上的毛坦厂中学用军事化管理的方式准备考试的情况.

[xi] 南京外国语学校就是统一高考体制外的特色学校。以2012年为例，该校240余名学生被国外大学提前录取，210余名提前保送到国内高校，参加统一高考的学生只有几十人.

[xii] 以江苏省2014年高考数据计算，体育艺术类和提前自主招生约录取考生6.8万人，占到录取总数的18.3%.

 

（作者：刘海宁  江苏省教育考试院）